汉唐时期的地方官吏制度

秦始皇在中央建立三公九卿的政治制度的同时，也设计了地方政治制度，这就是中央集权的郡县制度。这两套制度，构成了中国古代社会大一统的专制政治制度。特别是中央集权的郡县制度，是皇帝专制统治的基础，但其政治设计却有严重的弊端。

郡县制的基本运作程序是，全国在中央政府之下，设立郡、县两级政府，郡的长官是太守，县的长官是县令。太守和县令由皇帝任命，代表国家管理地方事务，执行皇帝的命令、为国家征税、维持地方治安、救济地方难民、开展地方建设、审理地方案件、为皇帝选美、征集劳役等等。为了有效地监督地方的官员，中央政府还不断派人前往各地考察各级官员，奖励优秀的官员，惩治不法的官员。

郡县制度的实行，有其客观的原因。因为秦始皇统一中国之后，全国的面积很大，在当时交通、通讯、信息等等都不发达的情况下，要有效地维护国家的大一统和皇帝的专制统治，使皇帝的命令能够得到有效地执行，必须要有一整套的官僚制度。没有这些地方官员，皇帝的统治就没有基础。所以，郡县制的建立，是皇帝专制统治的需要，是和皇帝高度集权相一致的。有了这些地方的官员，才能把一盘散沙似的小农经济，组成一个紧密的国家，进行有效地管理，维持社会的稳定。

秦朝灭亡之后，汉朝和唐朝继承了秦朝的这套制度，并逐步发展成为一套完整而又严密的组织系统，如同一座金字塔一样，自上而下，层层控制，高度集权，形成了一张严密的统治网络，运用宗法、政治、伦理、法律的手段，将土地辽阔、情况千差万别的国家，汇集、粘合成为一个大一统的板块，从而形成了中华民族的巨大群体，并在历史上创造出了领先世界的文明，国力强盛数度成为世界之最。中国大一统的国家之所以能够存在两千多年，虽然中间曾经有过几次分裂，但最终归于统一，郡县制度的实行是发挥了历史作用的。

但是，大一统的郡县制度有其严重的弊端。过分的集权和控制，必然导致专制。正如梁启超先生在《中国专制政治进行史论》中所说：“专制政治之进化，其精巧完满，举天下万国，未有吾中国若者也。万事不进而惟专制政治进焉”。从汉唐以来，中国的皇帝很大的精力就是用于完善郡县制度。从西汉选官开始，到唐朝以后的科举制度，都是围绕着完善郡县制度来进行的。特别是明清两代的八股取士，更是把对地方官吏的选拔和控制的艺术发挥到了极至。按理说，有了这么严密的选官和考察官员的制度，中国的地方官吏应该是不会发生问题的。然而，不幸的是，中国的问题恰恰就发生在地方官吏的身上。中国黑暗的政治恰恰就从郡县制度发生。不管皇帝采取什么措施，都改变不了官场腐败的局面。因此，地方政治制度的设计，就成为中国政治的核心问题。中国两千多年也没有很好地解决这个问题。

按照现代文明的要求，地方长官要由地方的民众选举产生，并不由中央政府来任命。地方的一般官员要由考试选用。地方也一样实行立法、行政、司法三权分离的原则，有新闻独立、陪审团制度等等。地方也有自己的财政。地方除了没有外交、军事等少量的权力之外，其它与中央政府没有多大区别。正是因为有了这些中央和地方分权的制度设计，才有效地克服了大一统郡县制度的弊端，使现代民主制度实现了权力的和平转移和对腐败的有力制约，保证社会的长期稳定发展。可是中央集权的郡县制度却恰恰与此相反，地方长官由皇帝任命，并执行中央政府的一切命令。问题正好就出在这里。在这样的体制之下，地方官吏便具有了对上对下的双重身份，也决定了他们具有双重的人格，具有两副面孔，对君主他们是奴才，对百姓他们是高高在上的主子。所以，他们的为人处世就出现了不同的方式。

为了谋取个人的利益，他们对上级的命令和国家的法律政策，对自己有利的，就会认真加以执行，对自己不利的，就会采取各种不同的办法，加以抵制或者拖延，不认真执行，也就是常说的“上有政策而下有对策”。对上级官员，他们就会通过行贿、逢迎、弄虚作假、揽功诿过、吹牛拍马等等手段，取悦上司，得到上司的信任，然后通过这样的人身依附关系，在君主面前得到提拔。这样一来，官场上就出现了拉帮结派的腐败集团，一损俱损，一荣俱荣。皇帝也不可能认识和了解每一个官员，对这样的局面也无能为力。

随着各级官僚机构的日益膨胀，这种局面就会越来越严重。而这些官员，对下级，对百姓，就会不择手段，敲诈勒索，贪污受贿，无恶不作，最终造成官逼民反的结局，整个国家土崩瓦解。而真正有高尚道德、“忠君保民”的官员，数量很少，在官场的潜规则面前，他们的结局，要不就被淘汰出局，要不只有同流合污。而一旦体制内的改革不能改变这种状况时，体制外的革命就会爆发。所以，皇帝越集权，专制就越严重，腐败就越难以防止，社会就越处于危险状态。

让我们来具体分析一下汉、唐社会的地方制度。

刘邦鉴于秦朝实行郡县制导致社会迅速崩溃的历史教训，在夺取政权后即实行郡国并行制，分封了一大批刘姓诸侯王。由于诸侯国的存在，对中央集权专制起着防火墙的作用，所以，刘邦死后，吕后为夺取刘氏江山大开杀戒，社会非常恐怖，但也只是仅仅局限于社会上层的争权夺利，并没有危及到老百姓的自由生活，官场的贪污腐化也并不严重。

到了文帝和景帝时期，政治开放，经济、文化都迅速发展，社会繁荣。可是自汉武帝削藩成功，重新实行秦朝的大一统的中央集权郡县制以后，官僚体制迅速形成，政治腐败、官员贪污、经济发展停止，思想禁锢，社会已经到了崩溃的边缘。后来王莽篡权改制，导致空前的政治经济危机，引发了农民暴动，西汉灭亡。

东汉建立后，依旧实行皇帝专制的大一统的中央集权郡县制度，在中央没有分权与制蘅，地方更是一切听命于中央，权力缺乏监督与制约，结果造成宦官专权，官场腐败，社会黑暗，直接导致黄巾起义，社会崩溃。

特别是唐朝实行的是一种更加危险的地方郡县制度，这就是节度使的地方长官制度。汉朝实行分封制，诸侯王也是没有军权的。可是，唐玄宗时期，由于国家地域广大，便在边疆设立节度使这一官职，既掌军权，又管民政。军政、民政由一人负责，权力远远超过了分封制下的诸侯王。表面看起来，是赋予地方权力，减少中央集权，实际上是一种非常危险的政治制度，让地方完全成为了独立王国。由于对地方节度使的权力没有任何制约，使地方节度使产生了独立、甚至篡夺国家最高权力的野心。加上唐朝的节度使不少都是胡人（少数民族）的将领，没有汉族将领那种忠君保民的政治观念，一旦大权在握，便野心膨胀。加上朝廷上奸臣当道，如杨国忠对安禄山的陷害和敲诈勒索，结果导致安禄山发动兵变。

唐朝自唐玄宗开始实行的地方政治制度，是中国历史上最坏的地方政治制度，朝廷上宦官、奸臣当道，地方上藩镇割据，使得政治空前黑暗。尤其是地方藩镇割据，战争频繁，人民受苦受难。

毫无疑问，中央集权的郡县制度设计有着严重的弊端。要解决这些弊端，必须要加强对地方官吏的监督和制约。从汉朝以后，中央政府虽然采取了很多措施，但都收效甚微。这是制度设计上的缺陷，不是一个实践的问题。

尽管有人认为，中央集权大一统，有利于提高效率，能够集中力量办大事，集中资源利于投资，加快发展。这话表面看起来很有道理，其实是有着严重问题的。

集中投资，加快发展，并不一定就能给人民带来幸福。当年秦始皇修长城就是集中全国所有的资源来投资建设，结果成为一项空前的暴政，直接导致陈胜、吴广领导农民造反。后来隋炀帝修运河，也是集中全国资源投资建设，结果也导致了农民暴动，整个社会崩溃。

可见，在权力没有受到制约的情况下，由个人拍脑袋进行的集中投资，效率越高，危险性越大。所以，这并不是中央集权大一统制度的优越性，相反，却是它致命的弱点。理由很简单，这种由个人拍脑袋进行的集中投资，决策者考虑最多的往往只是个人的政绩和少数权贵者的利益，而不是人民的幸福和社会的公正公平。尽管有些工程（如大运河）客观上造福了社会人群，但由于这些工程过度耗费了国家资源，人民无法承受，最后给社会和人民带来的只是灾难。

还有很多人坚持认为只有中央集权的大一统，才能维护国家的统一和长治久安。但历史事实证明，大一统的中央集权无助于中国的统一，也不可能使国家长治久安。在1920年至1923年间出版的一份刊物《太平洋》上，杨端六认为在中国3000多年的历史中，以中央集权方式统治的时间其实还不到一半，大部分时间中国都处于分裂状态。而统治者高唱“维护统一”的高调，不过是利用中央集权的大一统思想以欺蒙愚昧的百姓，使他们产生一种虚妄的安全感。然而，每个朝代的大一统一旦登峰造极，接踵而来的便是国家的分裂。而中国的大一统王朝每每走到极致，分裂便在所难免。所以，大一统在历史上的中国，屡屡成为分裂的祸首，直到今天，也依然是中国实现长治久安、和平稳定的最大隐患。

因此，要解决中国长期难以解决的分裂和动乱的问题，其核心就是要解决好中央和地方分权的问题，必须要建立在民主选举基础上的地方自治制度。在这个问题上，自秦始皇建立中央集权的郡县制度以后，两千多年都没有得到很好的解决，所以也就始终解决不了贪污腐化的问题。地方官吏没有受到有效的制约，最终使社会腐烂，走向崩溃。